De VN-resoluties en het Arabisch-Israelisch conflict

Als het om het vredesproces en het Arabisch-Israelische conflict gaat, zijn vier VN-resoluties relevant. Hoewel zij de resoluties verschillend interpreteren en er verschillende meningen op na houden, citeren de partijen zelf, commentatoren en politici allemaal met regelmaat uit de vier resoluties. Het gaat om resolutie 181 van de Algemene Vergadering uit 1947 en de resoluties 242, 338 en 425 van de Veiligheidsraad, respectievelijk uit 1967, 1973 en 1978.

In deze Nieuwsbrief gaan we nader in op de betekenis van de resoluties 181, 242 en 338; volgende keer komt resolutie 425 aan de orde. Dit artikel is ontleend aan een studie van Marie-Hélène Boccara in de serie Fakta (Feiten) van Svensk Israel-Information in Stockholm

Het Delingsplan

Resolutie 181 van de Algemene Vergadering werd op 29 november 1947 aangenomen als het Delingsplan. Het voorstel was om het gebied van het Britse mandaat Palestina te verdelen in een Arabische staat en een Joodse staat. In dezelfde resolutie werd voorgesteld dat de stad Jeruzalem een corpus separatum zou worden en onder internationaal bestuur zou komen. Omdat het een uitspraak is van de Algemene Vergadering is deze resolutie niet bindend. Het voorstel van het delingsplan werd opgesteld door een VN-commissie (UNSCOP). Een meerderheid van de Algemene Vergadering stemde voor. De Joodse staat werd uitgeroepen, gesteund door het delingsplan dat was aangenomen door de internationale gemeenschap, maar niet dankzij die resolutie. De Joodse staat had toch wel opgericht kunnen worden, al zou dat zonder internationale steun moeilijker zijn geweest. De veronderstelling dat de VN Israel hebben "gecreëerd", zoals soms wordt beweerd, berust dan ook op een misverstand.

Arabische Liga

De voorgestelde Arabische staat, die naast de Joodse staat opgericht had moeten worden, kwam niet tot stand. De reden was dat de vertegenwoordigers van de Palestijnse Arabieren bij de VN, de Arabische Liga, tegen deling van het mandaatsgebied was. Zij wilden dat het hele gebied zou behoren tot een Arabische staat. Toen het eerste Arabisch-Israelische conflict uitbrak, de dag na Israels Onafhankelijkheidsverklaring, bezette Jordanië de Westelijke Jordaanoever inclusief Oost-Jeruzalem en Egyte de Gazastrook. Israel veroverde deze gebieden in de Zesdaagse Oorlog in 1967 en in november van datzelfde jaar nam de Veiligheidsraad resolutie 242 aan.

Met zijn "onafhankelijkheidsverklaring" in 1988 accepteerde de PLO resolutie 181. Had de PLO voorheen, samen met de Arabische Liga, de resolutie verworpen, nu eiste de beweging door haar verklaring de oprichting van een Palestijnse staat naast Israel. Dit leidde tot de internationaal rechtelijke vraag of Israel vandaag de dag verplicht is om deze ommekeer te accepteren.

Niet bindend

Allereerst dient herhaald te worden dat de delingsresolutie van de Algemene Vergadering niet bindend was, omdat alle resoluties van de Algemene Vergadering van de VN eigenlijk slechts aanbevelingen zijn. Ten tweede is de vraag of de resolutie kan worden beschouwd als een voorstel voor een overeenkomst die partijen (destijds het Joods Agentschap en de Arabische Liga) al dan niet kunnen accepteren. Aangezien het voorstel door een van de partijen (de Palestijnen) werd verworpen, is er geen sprake van een overeenkomst. Dat betekent dat de andere partij (Israel) later niet gebonden kan zijn door het voorstel, aangezien een niet-gesloten overeenkomst niemand kan binden. Noch kan een der aanvankelijke partijen zich later beroepen op een niet-gesloten overeenkomst.

Veiligheidsraad

De Veiligheidsraad kan twee soorten resoluties aannemen. De ene soort resoluties bestaat uit voorstellen (aanbevelingen) en de andere uit besluiten. Alleen de besluiten zijn bindend en zij moeten worden aangenomen overeenkomstig Hoofstuk VII van het VN-Handvest. Overeenkomstig Hoofdstuk VI worden alleen aanbevelingen gedaan. Ook overeenkomstig Hoofdstuk VII kunnen aanbevelingen worden aangenomen maar zij zijn dan niet bindend. Samengevat: alleen een resolutie die voortkomt uit een besluit en is aangenomen overeenkomstig Hoofdstuk VII is bindend.

Resolutie 242

De Veiligheidsraad nam resolutie 242 aan overeenkomstig Hoofdstuk VI van het VN-Handvest wat betekent dat deze niet bindend is.

Om de resolutie in zijn geheel aangenomen te krijgen werd hij vaag geformuleerd, zoals hieronder blijkt. De oorspronkelijke versie van de resolutie is in het Engels, aangezien het ging om een door de Britten ingediend voorstel. In die context zijn verschillen in de formulering met versies in andere talen irrelevant.

"(i) Withdrawal of Israeli armed forces from territories occupied in the recent conflict (terugtrekking van Israelische strijdkrachten uit gebieden die tijdens het jongste conflict zijn bezet);

(ii) Termination of all claims or states of belligerency and respect for and acknowledgement of the sovereignty, territorial integrity and political independence of every State in the area and their right to live in peace within secure and recognized boundaries free from threats or acts of force (beëindiging van alle aanspraken op belligerentie of van de staat van oorlog alsmede respect voor en erkenning van de soevereiniteit, territoriale integriteit en politieke onafhankelijkheid van alle staten in het betrokken gebied en van hun recht in vrede te leven binnen veilige en erkende grenzen, vrij van bedreigingen of daden van geweld);"

Twistpunten

Twee grote twistpunten zijn ontstaan over de interpretatie van deze formuleringen: (i) "Gebieden" is onbepaald, wat betekent dat Israel niet noodzakelijkerwijs uit alle gebieden hoeft terug te trekken. Er staat ook dat het Israelische "legereenheden" zijn die zich moeten terugtrekken uit "gebieden". Dus moet er een onderscheid worden gemaakt tussen politieke en burgerlijke aanwezigheid en militair beheer van "gebieden".

Aan Arabische zijde is men op dit punt van mening dat Israel zich moet terugtrekken uit "alle gebieden".

Uit punt 2c van dezelfde resolutie blijkt ook dat de politieke onafhankelijkheid van alle staten in de regio gegarandeerd zal worden door, onder andere, de instelling van gedemilitariseerde zones. Resolutie 242 ondersteunt de stichting van een Palestijnse staat niet.

Het tweede twistpunt gaat om het woord "staten", tot welke de resolutie zich volgens de formulering richt (ii). De Palestijnen hadden in 1967, toen de resolutie werd aangenomen, geen staat en ook vandaag nog niet. De steun die de resolutie geeft aan de Palestijnse kwestie bestaat uit de nadruk op de noodzaak een rechtvaardige oplossing te vinden voor het vluchtelingenprobleem.

Resolutie 338

Resolutie 338 is een herhaling van 242 en werd aangenomen na de Jom Kippoeroorlog in 1973, waarbij Syrië en Egypte Israel aanvielen. Het wettelijke effect van resolutie 338 is identiek aan dat van 242; de resolutie is niet bindend.