Ruth Lapidoth: “Palestijns recht op terugkeer bestaat niet”

De VN-resoluties geven de Palestijnen geen recht op terugkeer zoals de Arabieren altijd beweren zegt prof. Ruth Lapidoth in bijgaand artikel. Ruth Lapidaoth is een van Israel meest prominente volkerenrecht geleerden.

De eerste belangrijke VN-resolutie die naar de Palestijnse vluchtelingen verwijst is Resolutie 194 (III), die op 11 december 1948 door de Algemene Vergadering werd aangenomen. Deze resolutie riep een ‘Conciliation Commission for Palestine’ in het leven en gaf deze opdracht “stappen te ondenemen om de betrokken Regeringen en autoriteiten te assisteren bij het totstandbrengen van een definitieve regeling van alle onderlinge onafgedane vraagstukken.” Paragraaf 11 heeft betrekking op de vluchtelingen: “De Algemene Vergadering besluit … dat de vluchtelingen die naar hun huizen willen terugkeren en in vrede met hun buren willen leven, dat op de kortst mogelijke termijn zou moeten worden toegestaan en dat compensatie moet worden betaald voor de bezittingen van hen die besluiten om niet terug te keren en voor verlies van of schade aan eigendom welke, op grond van internationale rechtsbeginselen of op grond van billijkheid, door de verantwoordelijke Regeringen of autoriteiten dient te worden vergoed.”

Interpretatie

Alhoewel de Arabische staten de resolutie in eerste instantie afwezen, hebben zij zich er later sterk op verlaten en hebben zij hem beschouwd als een erkenning van een recht op grootschalige repatriëring.

Deze interpretatie lijkt echter niet steekhoudend: de paragraaf erkent geen enkel “recht”, maar beveelt aan dat de vluchtelingen “zou moeten worden toegestaan”. Bovendien is die toestemming onderhevig aan twee voorwaarden – dat de vluchteling terug wil keren, en dat hij in vrede met zijn buren wil leven. Het geweld dat in september 2000 uitbrak slaat [echter] alle hoop op een vreedzame coëxistentie tussen Israeli’s en massa’s terugkerende vluchtelingen de bodem in. De terugkeer zou uitsluitend “op de kortst mogelijke termijn” moeten plaatshebben. Het gebruik van de term “zou” met betrekking tot de toestemming om terug te keren onderstreept dat dit slechts een aanbeveling is.

Niet-bindend

Men zou zich ook moeten realiseren dat de Algemene Vergadering, op basis van het VN-Handvest, niet bevoegd is bindende resoluties aan te nemen, uitgezonderd in budgettaire kwesties en met betrekking tot haar eigen interne regels en voorschriften. Ook is de verwijzing naar internationale rechtsbeginselen of billijkheid uitsluitend van toepassing op compensatie en lijkt deze niet te slaan naar de toestemming om terug te keren.

In ogenschouw dient te worden genomen dat de bepaling over de vluchtelingen slechts één onderdeel is van de resolutie die voorzag in “een definitieve regeling van alle onderlinge onafgedane vraagstukken”, terwijl de Arabische staten steeds hebben gestaan op implementatie (uitgaande van een voor hun gunstige interpretatie) die onafhankelijk is van alle andere kwesties.

Van groot belang in het Arabisch-Israelisch vredesproces is Veiligheidsraadsresolutie 242 van 22 november 1967. In de tweede paragraaf daarvan “Bevestigt de Raad de noodzaak … (b) van het totstandkomen van een rechtvaardige oplossing van het vluchtelingenprobleem.” De Raad stelde geen specifieke oplossing voor, noch beperkte hij de bepaling tot Arabische vluchtelingen, waarschijnlijk omdat het recht op compensatie van Joodse vluchtelingen uit Arabische landen eveneens een “rechtvaardige oplossing” verdient. Er is geen grond voor de Arabische bewering dat Resolutie 242 de oplossing in zich draagt zoals die werd aanbevolen door de hierboven geanalyseerde Resolutie 194 van de Algemene Vergadering van de VN (1948).

In de ‘Beginselverklaring over Regelingen voor Zelfbestuur’ van 1993 tussen Israel en de Palestijnen, werd opnieuw overeengekomen dat in een “permanente commissie” bij overeenkomst zou moeten worden beslist over de wijze waarop de toegang moet worden geregeld van in 1967 ontheemd geraakte personen (artikel XII). Dit slaat op de Palestijnen die in de Zesdaagse Oorlog hun huis hadden moeten verlaten en naar een ander deel van dezelfde staat waren gegaan. Over het vraagstuk van de vluchtelingen dient te worden onderhandeld in het kader van de onderhandelingen over de permanente status (artikel V, 3). In de Israelisch-Palestijnse Interimovereenkomst over de Westbank en de Gazastrook (1995) werden vergelijkbare bepalingen opgenomen (artikelen XXXVII, 2 en XXXI, 5).

Vredesverdragen

Wat gedetailleerder is de relevante bepaling (artikel 8) in het uit 1994 daterende Vredesverdrag tussen Israel en Jordanië. De ontheemde personen zijn onderwerp van een tekst die vergelijkbaar is met die hierboven. Met betrekking tot de vluchtelingen noemt het Vredesverdrag de noodzaak om hun probleem op te lossen in het kader van de Multilaterale Werkgroep voor Vluchtelingen die na de Vredesconferentie van Madrid (1991) werd ingesteld, alsmede in samenhang met de [Israelisch-Palestijnse] onderhandelingen over de permanente status. Het Verdrag noemt ook “Programma’s van de Verenigde Naties en andere overeengekomen internationale economische programma’s met betrekking tot de vluchtelingen en ontheemde personen, waaronder begrepen hulp bij hun vestiging.”

Geen van de overeenkomsten tussen Israel en Egypte, de Palestijnen en Jordanië geeft de vluchtelingen een recht van terugkeer naar Israel.